O conflito entre estrutura burocrática e a gestão participativa
(*) Rudá
Ricci
Uma barreira significativa que constatamos como cada vez mais emergente é a
incompatibilidade entre a estrutura burocrática tipicamente brasileira e as
novas estruturas de gestão participativa que foram se instalando ao longo dos
anos 90 e 2000.
A estrutura burocrática tupiniquim é herdeira da portuguesa: altamente
fragmentada em repartições e especializações associada ao forte personalismo. As
duas características convergem para uma forte educação do funcionalismo público
para atender e estar atento aos mandos e vontades das instâncias superiores da
administração pública e não para o cidadão que, de fato, paga seu salário. Daí a
frase comum que se fala neste meio em que “manda quem pode, obedece quem tem
juízo”. Trata-se de uma mentalidade voltada para hierarquização e ausência de
autonomia no processo decisivo. Seria a potencialização da estrutura
racional-legal analisada por Weber.
Lembremos que no final da primeira metade do século XVI, a Coroa Portuguesa
criou uma série de cargos e funções públicas de comando e controle sobre a
sociedade civil: o governador, o juiz de fora, o ouvidor-mor, entre outros.
Criou uma legislação de controle sobre os municípios muito antes deles existirem
de fato em nossas terras. Enfim, a funcionário público é herdeiro deste olhar
para “os de cima”, ignorando os “de baixo” ou os “não incluídos” na estrutura
burocrática pública.
O Estado brasileiro moderno ganhará contornos ainda mais divorciados da cultura
das ruas, do cotidiano do brasileiro comum, a partir dos anos 30. Até depois do
final da Segunda Guerra, a academia brasileira continuava destilando análises
elitistas, em que se sugeria que o Estado criaria a sociedade civil, já que em
nosso país não teríamos tido a fortuna de ter passado por uma revolução burguesa
que poderia ter constituído interesses de classe. Seríamos, utilizando os termos
gramscianos, uma “sociedade gelatinosa”, amorfa. Este foi o pensamento dos
estudos de Fernando Henrique Cardoso e Juarez Brandão, entre outros.
Este pensamento e educação do funcionalismo que olha para a hierarquia e não
para a rua está consolidada em muitas carreiras públicas. E se transmuta em
alguns casos, derivando para outras ideologias. Mas é comum que categorias mais
bem pagas se autodenominem “príncipes do funcionalismo público” ou guardiões do
Tesouro Nacional. Em outros casos, assume-se um olhar paternalista, protetor.
Num outro extremo, uma postura passiva, intuitivamente silenciosa e cautelosa,
anódina, insípida, que possa transitar por vários governos sem molestar uma
futura ascensão na carreira. Mas, em todos os casos, não há uma cultura de
servidor público. Fica, sempre, o laço com a liderança tradicional, o chefe
superior, a dificuldade para se pensar a partir da sociedade civil. O Estado, na
prática, transfigura-se em Demiurgo da Sociedade.
Contudo, a Constituição de 1988 alterou esta lógica, logo em seu artigo 1º, no
seu parágrafo único que diz:
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Ora, se o poder emana diretamente do povo, a representação é um instrumento
complementar, não substitutivo. E aqui, se impõe uma profunda mudança na lógica
e cultura do Estado nacional.
Primeiro, porque o fluxograma passa a ser outro. A descentralização
administrativa ganha caráter obrigatório porque o fluxo do planejamento e do
processo decisório deve garantir a participação direta do cidadão. Expliquemos
mais detalhadamente a novidade.
O fluxograma da estrutura burocrática brasileira é seletiva e excludente. O
diagrama possível é de uma pirâmide.
A burocracia não
aceita e conflita com as paixões populares, porque está focada na Razão de
Estado, uma abstração que sugere um conhecimento e competências específicas para
tomada de decisão pública, equilibrada que sintetizaria os interesses em
políticas gerais.
Já o fluxograma ideal para uma estrutura pública que incorpora a participação do
cidadão teria outro formado, obviamente.
A estrutura acima
ganha os contornos de uma “árvore”, onde as demandas sociais são reorganizadas
por estruturas de Estado com controle social, ou seja, estruturas que estariam
contaminadas pelas intenções da sociedade civil (observatórios, câmaras
territoriais de gestão pública). As demandas passam a ser endereçadas para
instâncias intersetoriais híbridas, ou seja, compostas por representantes
sociais e técnicos de carreira. Tais estruturas sintetizariam as demandas,
transformando-as em planos, programas e ações de Estado. Finalmente, o Corpo
Técnico de Estado estudaria a viabilidade de sua execução e sua incorporação na
dinâmica programática e orçamentária pública, retornando para a instância
intermediária (híbrida) para sua validação social.
Um Estado absolutamente distinto e um corpo técnico do funcionalismo público com
outro ideário e prática de gestão. Isto porque estaria mergulhado na dinâmica de
negociação de interesses, teria que utilizar uma linguagem adequada para a
compreensão popular. Além disto, os conceitos técnicos deveriam ser cotejados
pelo conhecimento social dos territórios, construído com base nos valores e
percepções locais. Da parte da sociedade civil, tal estrutura exigiria um novo
perfil de liderança social, mais técnico, mais afeito ao diálogo (e menos
espetaculoso e espetacular, ou seja, menos mobilista e mais dialógico).
Enfim, trata-se de pensarmos a encruzilhada que abrimos com a criação de
estruturas de gestão participativa em nosso país. Criamos uma novidade nunca
antes vista. Já temos 30 mil conselhos de gestão pública participativa
espalhados por todo território nacional. A reforma política em discussão no
Congresso Nacional deve incluir tal agenda.
*Sociólogo,
mestre em Ciências Políticas, doutor em Ciências Sociais e diretor do
Instituto Cultiva (www.cultiva.org.br)
